天下最难是共识:两岸和平协议的关键难题

2019-05-02 22:50

最近因为总统大选即将来临,和平协议又成为热门话题,然而到目前为止,仍然是争议多、口水杂,而研究少。有人视和平协议如灵丹妙药,有人视之如洪水猛兽,本文想从两岸有关和平协议说法的发展,澄清一些观念与迷思。

和平协议在台湾是假议题

和平协议是真议题,也是假议题,端看提出的时机而定。台湾平时很少讨论和平协议的议题,大概只有总统大选的时候才会成为热门话题,这种平时无人关注,选举时才跳出来的议题,大概都是假议题。

换言之,候选人或政治人物提出和平协议,如果不是从选举的角度出发,就是由于外在的压力,而不是从两岸现实环境的变化出发,从李登辉、陈水扁、马英九到蔡英文无一例外。就以马英九来说,他在2011年竞选时曾抛出和平协议的政见,后来却不了了之,更重要的是,这些人提出和平协议时,都没有提出相应的战略论述来说明其必要性与重要性。

李登辉是台湾首次提出和平协议的领导人,时间是1995年4月8日,主要是响应当年所谓的江八点中有关结束敌对状态的提议。李登辉表示:“我们将由政府有关部门,针对结束敌对状态的相关议题进行研究规划,当中共正式宣布放弃对台澎金马使用武力后,即在最适当的时机,就双方如何举行结束敌对状态的谈判,进行预备性协商。”李登辉设下了中共正式宣布放弃对台澎金马使用武力的前提,相当怪异,因为这是和平协议的主要目的之一,李把目的当前提,显然内心不把它当一回事。

李登辉1995访美后,两岸互信跌至冰点,大陆全面批判,更于1996年总统大选前在台海附近进行飞弹试射。但在总统大选前后,李登辉多次提及和平协议,包括1996年3月26日接受美国《华尔街日报》专访,他说:“现在起我们将努力建立内部共识,以签订结束海峡两岸冲突的和平协议为优先政策。”李登辉在这一段期间会提出和平协议的主张,应该是受到了美国的压力,为了缓和两岸紧张所采的策略,内心恐怕还是不把它当回事。

李登辉之后,陈水扁也有几次提起和平协议。陈水扁在2000年3月18日发表当选感言时曾说:“台海的和平与稳定,是双方人民共同的期待。未来,我们愿意以最大的善意与决心,进行全方位、建设性的沟通与对话。在确保国家安全与人民利益的前提之下,我们愿意就两岸直接通航、通商、投资、和平协议、军事互信机制等各项议题进行协商。”陈水扁以少数当选总统,此时提出和平协议主要也是为了安定内部人心并满足外部期待。

等到了2003年,陈水扁在元旦文告中正式提出“和平稳定的互动架构”的概念。来年的中外记者会上,陈水扁对于这个概念提出完整的想法。2006年的《国家安全报告》中,仍可看到“和平稳定互动架构”的阐述。陈水扁2003年提出此一构想,应该是为了2004年的大选,至于2006年的国家安全报告,显然是为了响应国共两党和平协议的构想。

陈水扁的“和平稳定互动架构”是希望透过“一个原则,四个议题”与大陆协商,亦即一个“确立和平原则”以及“建立协商机制”、“对等互惠交往”、“建构政治关系”、与“防止军事冲突”四个议题,其目标则是双方关系正常化。但所谓“一个原则,四个议题”,也是十分空洞,因为都是以内部消费为目的,可见“内容空洞,口号响亮”才是他们要的东西。

2011年9月13日蔡英文以民进党总统参选人身份在华府美国企业所(AEI)演讲,她说“尽管两岸各有主张,但不应影响双方达成一个有利于和平与发展的互利协议,”并且“在认知双方的不同与共同的目标之后,两岸应建立一个稳定互动架构”。基本上也是延续陈水扁时期的想法。因此,马英九质疑蔡英文,“为什么民进党提(和平协议)是爱台,我们提就是卖台?”

蔡英文在2011年10月27日的记者会中对马英九的质疑有所回应,而这个响应也反映了为何民进党的和平协议,没有可操作性。蔡英文表示,民进党讲的是主权之间的和平往来,国民党讲的却是一个内战延续的和平协议,“这是两个性质上完全不一样的东西”。由此可见,蔡英文基本上是延续陈水扁一边一国的想法,也是民进党内一贯的想法。

大陆落空的期待

大陆方面最先提到和平协议概念的应是江泽民,他在1995年1月发表了俗称江八点的谈话,其中第三点内容:“进行海峡两岸和平统一谈判。谈判过程中,可以吸收两岸各党派、团体有代表性的人士参加。在一个中国的前提下,什么问题都可以谈,包括台湾当局关心的各种问题。作为第一步,双方可先就“在一个中国的原则下,正式结束两岸敌对状态”进行谈判,并达成协议。在此基础上,共同承担义务,维护中国的主权和领土完整,并对今后两岸关系的发展进行规划。”这一段话点出了和平统一谈判是一个阶段性的过程,而第一步就是结束两岸敌对状态的谈判,虽只提到协议,但从其语意脉络来看,应该就是和平协议。

江泽民自然没有选举的考虑,他此时提出和平统一谈判,并以结束敌对状态做为第一步,个人猜测,应该是基于三层考虑:

(一)两岸两会已经展开第一次会谈,而且正在为第二次会做准备,此时提出来,应该是当成一个引子,让台湾有政治谈判的心理准备;(二)此时国民党尚是最大党,民进党还不成气候,由国共两党来谈,时机适宜,而且可以减少不必要的纷扰;(三)江泽民对个人历史定位的追求,香港即将在1997年回归,紧接着澳门在1999年回归,如果能够在台湾问题上取得关键性的进展,那江的历史地位将是后人难以超越的。不过,江泽民的倡议,可能让李登辉心生警惕,以致于有后来的变化。

连战与胡锦涛两人于2005年共同发表“两岸和平发展共同愿景”,这是两岸第一次把“和平协议”的字眼行诸正式文件中,其中提及两党体认到两岸关系和平发展符合两岸同胞的共同利益,也符合亚太地区和世界的利益,所以,双方将共同促进“终止敌对状态,达成和平协议”等工作,包括“建立军事互信机制,避免两岸军事冲突”等。

个人曾参与此一文件的草拟过程,了解在国民党草拟的第一版文件中就已有了签署和平协议的提法,并非由大陆主动提及。当初会有和平协议的构想,主要是鉴于1996年飞弹危机以来至2004年间,两岸经常处于危险边缘,虽然没有真正的军事冲突,但这种紧张与不稳定的状态,难免有擦枪走火的风险,对两岸以及亚太地区的和平稳定都没有帮助。当时的构想中,和平协议并非对两岸关系的终局处理方案,却是在有终局处理方案之前,能够确立和平的法制基础,让双方都有余裕处理自身的问题并展开互惠双赢的交流合作。

然而,在当时台湾的政治氛围下提出和平协议,需要相当勇气,因为陈水扁直批这是投降协议。连战当时已无参选2008年选举的可能,同时也将卸下党主席,将和平协议列入共同愿景之中,是希望将其化为两党共同努力的目标。马英九在2005年八月接任党主席后,即将五项共同愿景列入政纲之中。

其后,2007年胡锦涛在十七大的政治报告中,也正式将“两岸签署和平协议”写进党正式文件,这是中共第一次在正式文件中写下了“和平协议”四个字。胡锦涛说:“我们郑重呼吁,在一个中国原则的基础上,协商正式结束两岸敌对状态,达成和平协议,构建两岸关系与发展框架,开创两岸关系和平发展新局面。”

由以上发展,和平协议在台湾是假议题,各方都只有空洞的口号,但没有实质的内容,不过,我们也由此可看出各方的基本差异,而这个差异正是和平协议只能留在口号层次的原因,大陆的期待自然落空。

不论是江泽民或者是胡锦涛,二者的立场是一贯的,都强调一个中国原则的基础,也都以结束两岸敌对状态为目的。国民党因为九二共识的立场,与共产党是有交集的部分,因此二者对协商和平协议的前提,基本上没有太大差异。但对民进党来说,这样的和平协议等于先要放弃台独主张,因此无法接受。民进党所想的和平协议,是国与国之间的协议,其目的是希望透过协议来实现关系正常化,确认彼此为互不隶属的个体。

民进党批评国民党和平协议是投降协议,例如2006年,陈水扁接受《金融时报》专访,批评马英九与中国签署“和平协定”的主张,“这不过是假借和平之名,事实上是个投降宣言”,“一旦台湾签署这样的协议,就只有等死”。

2007年,陈水扁又再度表示,“我国不可能在“一中原则”的框架下签署两岸和平协议,因为在“一中原则”下,所谓的两岸和平协议不是和平协议而是“投降协议…。”2011年马英九抛出和平协议时,蔡英文也批评,将使台湾人民面临“牺牲台湾主权、改变台海现状、危及民主价值、破坏战略纵深”等四个危险。

国民党是想透过和平协议,将两岸和平的基础法制化,以为台湾争取和平发展的时间,而民进党的目的则是透过和平协议,体现两岸是国与国的关系。但随着两岸情势演变,和平协议仍有某种程度吸引力,而且接受的民众也可能愈来愈多,因此民进党也从协议的效用本身来否定和平协议,认为和平协议并不能带来和平,并且引一些历史上的例子来证明。其实,这其中有不少迷思。

和平协议的迷思

台湾内部对于“和平协议”的疑虑或质疑,大概可以分为几类:

一、和平协议的前提是“一个中国”

大陆认为两岸的现状是内战的延续,既是内战,则是一国内部之事务。从江八点到胡六点,都强调在一个中国原则的基础上,达成和平协议。因此,签署和平协议,就是承认一个中国原则,就有被统一的风险。的确,大多数台湾民众担心一上谈判桌就先矮了半截,或者是在不对等的条件下上谈判桌。

此一风险,自应考虑,但大陆提出了一个中国的原则,台湾也可以开出条件,因为两岸在一个中国问题上是有挪动的空间。个人认为,两岸签署和平协议,其目的应在于:(一)将目前的和平现状法制化,换句话说,两岸不是国与国关系,但彼此也互不隶属,更不是中央与地方的关系;(二)承认彼此的治权,这表示需由公权力机关来签署,而非海基海协,同时双方也是对等的地位;(三)建立两岸参与国际组织及活动的原则,可以减少许多的纷争。

台湾不应该藉和平协议来推两国论,大陆也不应该藉和平协议来矮化台湾,尤其大陆,尽管主张一个中国,但也应该正视现实,灵活调整。

二、协议的效用

签了和平协议,真的就能保障和平吗?不少人常举1951年《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》为例子,认为和平协议随时可能变成废纸。也有人举第二次世界大战前德国和波兰、苏联均签了互不侵犯条约,但都被德国撕毁的例子,来说明和平协议并不能保证和平,甚至于签了之后才是冲突的开始。

固然,任何协议都有被撕毁的可能,但历史仍不乏签协议的例子。如何确保协议能被执行,与是否要签署协议是两回事。就签署协议的双方而言,为什么要违背或撕毁协议?理由或许千奇百怪,但真正的原因只有一个,那就是遵守协议的代价远远大于撕毁协议。

从另外一个角度来看,协议两方之所以遵守协议也是因为遵守协议的利益大于撕毁协议。由此可知,就两岸和平协议而言,台湾应该要思考的是,如何利用与创造大陆宁可遵守也不愿撕毁的条件,而不是在未签署前就先假定大陆必然会撕毁协议。

二战之前的德国,一心想征服世界,与波兰签署协议只是权宜之计,而且欧陆没有其它国家可以与之制衡,英国又采绥靖政策,因此撕毁协议的利益大于遵守协议,更何况此时的德国根本已不在乎所谓的国际信用。

反观今天的大陆,正处于崛起的关键时刻,也积极营造和平发展的形象,不会不在乎国际信用。更重要的是,大陆当前所面对的内外挑战既多且巨,内部有二个百年的大目标,有维权的挑战,有失衡的问题,有人口的问题,更有经济成长趋缓及转型升级的大难关;至于外部,中美关系正处于竞争的关口,贸易战不知何时方歇。

简言之,就当前的战略环境而言,有利于两岸签署和平协议,也有利两岸遵守这项协议,只是反对者视而不见而已。

对两岸来说,和平协议可以为双方争取时间,一方面大陆可以有更多时间来处理其内外挑战,另一方面,台湾有更多时间来强化自身的实力,这是支持和平协议最重要的战略理由。历史上的机会之窗,往往稍緃即逝,等到大陆内外问题皆告一段落时,其对和平协议的需求就没有那么强烈了。

两岸如果签了和平协议,至少台湾可以在法律以及道德上站得住脚,国际社会也更有立场来帮助我们,而更重要的是,我们自己仍然需要提升自我的实力,创造自我的关键价值,才能确保和平。总而言之,只要有利于和平维持的因素,台湾都不应该放弃。

三、签协议的主体?

两岸从开始签协议至今,都是由海基与海协以政府授权的民间单位来签署,这些协议的政治性意涵都不高。和平协议则不一样,是高度政治意涵的协议,不可能授权由海基与海协来签署。签署协议的主体本身就具有政治象征意义,因为它代表往相互承认治权的方向跨出了一大步。当然,这还需要双方发挥智慧。不过,2015年11月马习会后,由两岸政府签署和平协议应是可以期待的。

四、一旦上了谈判桌,如果谈判不成,反而可能给予中共口实

和平协议的真正困难,不是上了谈判桌之后,而是如何才能上谈判桌。截至目前为止,看不出台湾有那一个政党有心来推动和平协议,因为政治风险太高、成本也太高,不是一件容易的事。台湾是一个民主社会,内部对和平协议也还有很多不同的意见,所以说天下最难是共识。

总而言之,两岸要达成和平协议是一项纷繁复杂的艰巨工程,大陆有心却难以着力,台湾各党却无心无力,任时间与机会流逝,这或许两岸无奈的宿命吧!

(注:本文作者系台湾海基会前副董事长,本文首发于《多维CN》第45期名家栏目)

 

 

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